美國調(diào)整對華出口管制政策的步伐正在臨近，但未必如中國所期。

2010年10月，美國總統(tǒng)奧巴馬臨時取消了對中國出口用于清除海上漏油的C-130大力神運(yùn)輸機(jī)的相關(guān)限制，這一決定被中美兩國部分媒體過度解讀。中國有官方媒體稱，美國為今后放松出口管制釋放信號；美國媒體則質(zhì)疑，政府可能恢復(fù)對華出口軍事產(chǎn)品。

美國政府隨后澄清，此舉僅允許該運(yùn)輸機(jī)在中國或過境中國在其他亞洲地區(qū)執(zhí)行溢油清除作業(yè)，由于美國的出口管制法規(guī)限制上述軍機(jī)在中國降落、加油或起飛，才會臨時取消這一限制。

但美國政府的確從2009年開始決定徹底改革出口管制體系。7月末，參與出口管制改革的總統(tǒng)國家安全顧問弗羅曼在出席一個研討會時向財新《新世紀(jì)》表示，正在進(jìn)行的改革會使中國受益。

“以種類7為例，從國務(wù)院的軍品管制名單（US Munitions List，USML）轉(zhuǎn)移到商業(yè)管制名單（Commerce Control List，下稱CCL）的產(chǎn)品中，有15％的產(chǎn)品可以不再需要牌照，也就是說估計約有1800種產(chǎn)品過去不能出口到中國的將可以出口，此外中國也可以申請這一名單上其他需要牌照的產(chǎn)品，”他說，“但我們不會跨越之前的紅線，不會支持中國提高軍事實(shí)力�！�

國安優(yōu)先

按照目前的武器管制名單，種類7包括武裝車輛及火車、坦克和作戰(zhàn)工程車、架橋車、軍用卡車、水陸兩棲車等，以及上述車輛的所有零部件和技術(shù)資料。這一種類共包括1.2萬個產(chǎn)品。

弗羅曼表示，其中1.1萬個會移到商務(wù)部名單下，移過去的產(chǎn)品中有50％會自動進(jìn)入6月公布并生效的《戰(zhàn)略貿(mào)易授權(quán)協(xié)議》（Strategic Trade Authorization，STA）涵蓋范圍。這一協(xié)議，允許美國認(rèn)定的36個低風(fēng)險國申請適用豁免牌照進(jìn)口。另外35％則暫時仍需申請牌照，但之后會將其納入STA范疇，最后會有15％被劃為放松管制的產(chǎn)品列在名單底部，不需要牌照，最后這部分中國即可以購買，但其余部分仍需要申請牌照。目前尚不清楚具體哪些產(chǎn)品會被劃到中國可免牌照購買之列。

弗羅曼還表示，除了舉例的種類7，對種類8（太空和航空電子設(shè)備）、種類11（電子儀器）、種類15（空間設(shè)備）也在進(jìn)行修改。

“在國務(wù)院名單上的東西，中國連申請牌照的機(jī)會都沒有，但轉(zhuǎn)移到商務(wù)部名單上之后，這些產(chǎn)品就不再被定義為軍品，盡管還是會有管制并需要申請牌照，但中國起碼有了申請機(jī)會。”曾在克林頓政府的商務(wù)部中主管出口管制的瑞奇（William Reinsch）向財新《新世紀(jì)》記者表示。

盡管中國在多個場合向美方表示希望放松對華出口管制，但從現(xiàn)實(shí)的角度看，此次美國對華出口管制政策調(diào)整只是其整個出口管制體系改革中次要的副產(chǎn)品，主要目的則是為了更好維護(hù)其國家安全。

“有些人在說經(jīng)濟(jì)利益的問題，我要強(qiáng)調(diào)的是這次改革和促進(jìn)出口無關(guān)，和總統(tǒng)提出的出口倍增計劃無關(guān)，根本上是為了保護(hù)國家安全，而且這次改革也不是在去管制化，確實(shí)會有一些減少管制的措施，但這不是我們的目的。”弗羅曼在前述研討會上表示。

他認(rèn)為，不存在所謂平衡經(jīng)濟(jì)利益和國家安全的說法。美國政府為了保障國家安全需要做兩件事：一是將重心放在最關(guān)鍵的技術(shù)上，對這些技術(shù)需要加強(qiáng)管制；二是要保證美國軍事和情報領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢。

盡管國會議員和政府不同部門之間各有看法，但一個公認(rèn)的事實(shí)是美國的出口管制體系已經(jīng)過于陳舊，試圖管制的領(lǐng)域太廣，各部門缺乏協(xié)調(diào)且效率低下，而且牽扯執(zhí)法部門精力難以真正保證其核心敏感技術(shù)。

美國對軍品和所謂“軍民兩用”的商品和技術(shù)進(jìn)行出口管制，諸如核材料與技術(shù)、可以導(dǎo)致核武器、化學(xué)和生物武器擴(kuò)散的商品，以及可攜帶上述武器的導(dǎo)彈技術(shù)都在此列，但上述產(chǎn)品都有明確的軍事性質(zhì)，而容易引起爭議的是具有民用功能的軍事產(chǎn)品。

按照目前的規(guī)定，國防產(chǎn)品被定義為出于軍事應(yīng)用目的而專門設(shè)計、開發(fā)、配置或修改的產(chǎn)品，其既沒有大規(guī)模的民間應(yīng)用，也沒有和民用產(chǎn)品等同的性能，并且在軍事或情報方面廣泛應(yīng)用，其中包括軟件、技術(shù)、產(chǎn)品等。

按照目前的體制，美國的出口管制體系散布于不同的部門之中，軍民兩用商品和技術(shù)出口主要由商務(wù)部的工業(yè)與安全局管理牌照發(fā)放，CCL是該部門的主要名單。

以原產(chǎn)地為美國的商品和技術(shù)出口為例，首先要看某項商品是否應(yīng)該被分配給一個出口管制分類編號，這些編號全部列在CCL上。如果該商品屬于CCL所列的范圍，那么出口商需要將其受管制理由同《國家圖表》上所列最終目的地國匹配，通過圖表的坐標(biāo)系確定該產(chǎn)品是否需要許可證。即使上述驗證豁免了該產(chǎn)品的許可證，但基于最終用途和最終用戶的關(guān)系，該出口商仍可能需要申請許可證。

USML名單上的軍品和技術(shù)出口，則由國務(wù)院管理。USML下面的幾乎所有產(chǎn)品出口都需要申請牌照，只有加拿大因為其被美國認(rèn)為屬于同一防區(qū)而有部分例外，此后英國和澳大利亞在2010年也獲得了部分牌照豁免權(quán)。和CCL內(nèi)產(chǎn)品不同的是，USML的產(chǎn)品牌照要求是基于產(chǎn)品的性質(zhì)而非終端應(yīng)用方式和終端用戶，而且禁止出口到美國單邊制裁的國家和聯(lián)合國劃定的武器禁運(yùn)國。

此外，針對特定國家的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易制裁則由財政部負(fù)責(zé)，國防部則對上述各部門提供支持，具體執(zhí)行者則除了上述部門，還包括國土安全部和司法部及其下屬機(jī)構(gòu)，而且各個部門的沒有統(tǒng)一的信息聯(lián)網(wǎng)，無法共享監(jiān)管信息。

這一設(shè)計的初衷，主要是為了在各個機(jī)構(gòu)之間制衡以保證審核的嚴(yán)格，卻由此帶來部門職權(quán)重疊。美國國會研究處在近期的一份報告中，稱這一混亂的體系既被出口商抨擊為“過于嚴(yán)格”，又被防擴(kuò)散支持者稱為“管制不足”。美國審計總署（GAO）2007年的一份報告，也表示各個涉及出口管制的部門之間“缺乏協(xié)調(diào)”，國務(wù)院和商務(wù)部之間對出口商品管轄權(quán)存在爭議，牌照發(fā)放程序缺乏效率且存在不必要的拖延，并且對管制的有效性缺乏系統(tǒng)性評估機(jī)制。

改革方向

6月16日生效的《戰(zhàn)略貿(mào)易授權(quán)協(xié)議》，被視為出口管制改革具有實(shí)質(zhì)性意義的第一步。它首先重新劃分了管制體系內(nèi)的國家層次，包括阿根廷、英國、德國在內(nèi)的36個國家被列為第一層級，即“最受信任”的國家，對于高度管制產(chǎn)品擁有申請牌照豁免的權(quán)力，而處于第二層級的國家或地區(qū)從過去的127個驟減至8個，包括阿爾巴尼亞、中國香港、印度、以色列、新加坡、南非和中國臺灣，這些國家或地區(qū)也可申請牌照豁免，但需受“國家安全原因”限制。

美國希望，此調(diào)整在保障技術(shù)領(lǐng)先的同時使盟國獲益，以在更廣泛的層面維護(hù)自身國家安全，至于被認(rèn)定不會影響其技術(shù)優(yōu)勢和國家安全的產(chǎn)品才可出口至其他國家，中國顯然屬于后者。

其次，這一協(xié)議縮小了需要高度管制的產(chǎn)品范圍。Arent Fox律師事務(wù)所在一份報告中分析稱，在此前政府草案中，工業(yè)與安全局列出了50項高度管制的產(chǎn)品項目，表示會考慮這些項目是否全部或僅部分放進(jìn)針對第二層級國家或地區(qū)的協(xié)議中。但是在最終出臺的協(xié)議內(nèi)，它明確了11個項目可以整體申請牌照豁免，另有38個項目部分受限。

在瑞奇看來，國家安全確是開啟改革的主導(dǎo)因素，但經(jīng)濟(jì)因素并非不在考慮范圍，隨著美國經(jīng)濟(jì)低迷的走勢正變得逐漸重要，而針對中國開放的項目選擇可能會根據(jù)市場來定。

2009年8月，奧巴馬政府對整個出口管制體系開始全面審查，次年4月國防部長蓋茨則提出“四個一”方案，即建立單一出口管制牌照發(fā)放單位，建立統(tǒng)一的管制名錄，成立單一的執(zhí)行協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，整合各部門的信息系統(tǒng)以建立統(tǒng)一系統(tǒng)。

按照計劃，整個改革分為三個階段，第一階段主要是明確管制內(nèi)容和定義，建立協(xié)同執(zhí)法機(jī)構(gòu)和改進(jìn)牌照審批流程；第二階段則是將CCL和USML各自劃分出對應(yīng)的管制級別，從單邊管制向多邊管制發(fā)展，并整合各部門信息系統(tǒng)以形成統(tǒng)一的電子牌照系統(tǒng)，目前正處于這一階段；第三階段則是形成單一名單，并建立單一的牌照審批機(jī)構(gòu)，最后這一階段需要得到國會批準(zhǔn)。

目前，將商品從USML移到CCL并不需要經(jīng)國會批準(zhǔn)，但政府部門需要向國會發(fā)出通知，國會需要在30天內(nèi)答復(fù)是否否決。“從實(shí)際操作來看，國會往往會拖延很長時間，去年平均時間大概是217天�！比鹌嬲f。

由于出口管制涉及的法律《出口管理法案》（Export Administration Act，EAA）已過期，本屆國會正在準(zhǔn)備更新這一法案。對于改革前景，前任國家安全委員會出口管制改革小組成員帕斯科（Brandt Pasco）向財新《新世紀(jì)》記者表示，目前國會成員意見還難以評判，但在政府角度來看，和以往政府最終失敗的改革不同，此次奧巴馬政府決心很大，相信會有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。